Wystąpienie: Andrzej Domański

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Stabilne i przewidywalne finanse samorządów to podstawa rozwoju i realizacji podstawowych usług publicznych dla mieszkańców naszego kraju. Samorządy odpowiadają za edukację, ochronę zdrowia, usługi komunalne, pomoc społeczną, często za absolutnie kluczowe inwestycje, dlatego też bez silnych finansów samorządów sama idea samorządności jest zagrożona. Obowiązujący system finansowania samorządów nie zapewnia jednak ani przewidywalności, ani stabilności. W efekcie zmian przede wszystkim w systemie podatku PIT dokonanych w latach 2019-2022 finanse samorządowe zostały wyraźnie osłabione. Stosowane w przeszłości rozwiązania dotyczące uzupełnienia środków finansowych JST nie sprzyjały przejrzystości oraz przewidywalności prowadzenia gospodarki finansowej. W efekcie samorządy nie wiedziały, na jakie wsparcie mogą liczyć w danym roku, co wpływało negatywnie na realistyczność budżetów i wieloletnich prognoz finansowych JST. Dlatego też konieczne stało się zbudowanie od podstaw nowego systemu finansowania zadań realizowanych przez JST, gwarantującego samodzielność finansową i stabilizację ich dochodów.

Co ważne, już od samego początku prac, to jest od stworzenia samych założeń ustawy, prace te prowadzone były wspólnie ze stroną samorządową. W toku prac odbyło się wiele spotkań i konsultacji zarówno w Ministerstwie Finansów, jak i w ramach struktur Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, także na poziomie roboczym w ramach zespołu eksperckiego. Założenia projektu, podobnie jak sam projekt, który jest dzisiaj przedmiotem prac Sejmu, uzyskały pozytywną opinię Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Jakie są główne cele projektu ustawy? Przede wszystkim wzmocnienie i ustabilizowanie finansów JST poprzez zwiększenie ich dochodów własnych, zmniejszenie wpływu zmian podatkowych na dochody podatkowe JST, zagwarantowanie każdemu - podkreślam: każdemu - samorządowi wyższych dochodów niż bazujące na obecnie funkcjonującym systemie, wprowadzenie systemu opartego na obiektywnym i algorytmicznym naliczaniu środków finansowych dla jednostek samorządu, ograniczenie nadmiernie rozbudowanego przepływu środków pomiędzy budżetem państwa a JST i w końcu, co jest bardzo istotne, zwiększenie wpływu strony samorządowej na podział środków.

Mówimy dzisiaj o reformie finansów JST, więc przytoczę kilka liczb. Na bazie proponowanych rozwiązań dochody JST globalnie wzrosną w przyszłym roku o prawie 25 mld zł w stosunku do obowiązującego systemu, a w perspektywie najbliższej dekady, najbliższych 10 lat, dochody te wzrosną o ponad 345 mld zł. Co szczególnie ważne, zabezpieczone zostaną finanse mniejszych i mniej zamożnych samorządów - będą one relatywnie większym beneficjentem nowej ustawy. Wzrosną dochody na poziomie wszystkich jednostek. Każdy samorząd będzie miał ustawowo zagwarantowane wyższe dochody, niż miał w roku 2025, np. gmina mająca od 10 tys. do 15 tys. mieszkańców zyska co najmniej 3 mln zł, gmina mająca od 40 tys. do 60 tys. mieszkańców - co najmniej 5 mln zł, miasto na prawach powiatu mające od 65 tys. do 125 tys. mieszkańców zyska co najmniej 15 mln zł. W dochodach JST zostały zabezpieczone środki na oświatę samorządową na poziomie ok. 103 mld zł. Istotnie zwiększą się także środki na potrzeby rozwojowe JST z poziomu 3,5 mld do poziomu 8,6 mld zł, to jest o 245%.

Najważniejsze zmiany proponowane w projekcie ustawy to - po pierwsze - oparcie dochodów JST na lokalnej bazie podatkowej. Kluczową zmianą w projektowanej ustawie jest oparcie dochodów samorządów z tytułu udziału w PIT i CIT, zostaną one uniezależnione od zmian podatkowych. W nowym systemie rozszerzeniu ulegnie także katalog dochodów z PIT, w których partycypują samorządy terytorialne, także o kwoty podatku PIT pobieranego w formie ryczałtu od przychodów ewidencjonowanych, o co zabiegała strona samorządowa.

Po drugie, zwiększenie poziomu dochodów własnych JST z tytułu PIT i CIT. Nowa ustawa zasadniczo zmienia sposób finansowania samorządów i strukturę dochodów. Znacząco wzrośnie poziom dochodów własnych JST z tytułu udziału w PIT i CIT z poziomu 102 mld do 201,6 mld zł. W efekcie dochody te odzyskają swój podstawowy i stymulacyjny charakter, a projektowana ustawa zwiększy samodzielność finansową samorządów. Zgodnie z ideą samorządności subwencja ogólna z budżetu będzie mieć charakter jedynie uzupełniający. Subwencję ogólną będą otrzymywać tylko te samorządy, którym wzmocnione dochody podatkowe nie wystarczą do sfinansowania potrzeb finansowych ustalonych według obiektywnych ustawowych kryteriów.

Ponadto w nowym podejściu proponujemy zasadniczą zmianę polegającą na wprowadzeniu szeregu tzw. potrzeb finansowych JST. Będą to m.in. potrzeby wyrównawcze. Projekt w obszarze potrzeb wyrównawczych wprowadza jakościową zmianę związaną z uwzględnieniem nowego elementu, jakim są zróżnicowane potrzeby wydatkowe JST. Na zróżnicowanie wydatkowe JST mają wpływ m.in. różne czynniki społeczno-demograficzne, jak np. liczba i struktura wiekowa ludności, liczba dzieci lub grup wymagających opieki społecznej. W projekcie zatem uwzględnione zostały nie tylko dysproporcje dochodowe, jak ma to miejsce obecnie, lecz także zróżnicowanie potrzeb wydatkowych JST.

Poza tym wprowadzamy tzw. potrzeby oświatowe. Projektowane przepisy zakładają, że globalna kwota potrzeb oświatowych ustalana byłaby co do zasady analogicznie do obecnej części oświatowej subwencji ogólnej, czyli podstawą ustalenia pozostałaby kwota z roku poprzedniego, z uwzględnieniem zmian w zakresie realizowanych zadań oświatowych. Podział globalnej kwoty potrzeb oświatowych następowałby zgodnie z rozporządzeniem wydawanym przez ministra właściwego do spraw oświaty.

Proponujemy też, aby w ustawie pojawiły się w ramach systemu finansowania JST tzw. potrzeby rozwojowe, które byłyby ustalane w podziale na poszczególne kategorie JST, co stwarza możliwość bardziej precyzyjnego wspierania rozwoju poszczególnych kategorii samorządu. Kwota potrzeb rozwojowych dzielona będzie na dwie pule, 60% w ramach tzw. puli podstawowej, rozdysponowanej pomiędzy JST proporcjonalnie do liczby mieszkańców, oraz 40% w ramach tzw. puli inwestycyjnej, biorąc pod uwagę nakłady na inwestycje według źródeł finansowania. Taka konstrukcja podziału potrzeb rozwojowych zagwarantuje każdej jednostce samorządu terytorialnego dochody z tego tytułu.

Pamiętaliśmy również o potrzebach ekologicznych. Potrzeby ekologiczne to dodatkowe wsparcie finansowe dla JST. Ustalane byłyby dla wszystkich JST, na których terenie znajdują się obszary o szczególnych walorach przyrodniczych, prawnie chronione, m.in. parki narodowe, rezerwaty przyrody, parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu, także obszary Natura 2000. Wsparcie to ograniczy bariery w tworzeniu i rozwoju obszarów chronionych w Polsce i wpłynie pozytywnie na zmianę podejścia mieszkańców i samych JST do nowych obszarów chronionych, co będzie sprzyjało zrównoważonemu rozwojowi naszego kraju.

W projekcie proponujemy ustalenie na pierwszy rok obowiązywania ustawy poziomu dochodów JST gwarantującego wzrost dochodów w każdej jednostce samorządu terytorialnego w stosunku do dochodów ustalonych na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z 2003 r. W kolejnych latach potrzeby uzupełniające JST ustalane byłyby w wysokości odpowiadającej zwaloryzowanej kwocie uzupełnienia dochodów z roku poprzedniego.

W pracach nad ustawą pamiętaliśmy naturalnie o tym, że samorządy w Polsce są bardzo zróżnicowane. Pamiętaliśmy o solidarności pomiędzy bogatszymi i mniej zamożnymi jednostkami samorządu terytorialnego, dlatego mając na uwadze duże zróżnicowanie dochodowe JST w Polsce, utrzymamy system korekty zamożności, z wprowadzonymi jednak zasadniczymi zmianami. Korekta zamożności dotycząca tylko najbogatszych samorządów liczona była na podstawie zarówno dochodów podatkowych, jak i subwencji ogólnej, która w obecnym systemie nie jest uwzględniana. Jednocześnie parametry korekty będą jednolite dla wszystkich kategorii, tak by JST nie ponosiły wydatków na rzecz budżetu państwa w trakcie roku budżetowego w postaci wpłat janosikowego. Ta korekta zamożności dokonywana byłaby co do zasady poprzez obniżenie kwoty zwiększonych dochodów z PIT i CIT.

Ważnym elementem reformy jest wydzielenie miast na prawach powiatu jako oddzielnej kategorii JST w ramach systemu dochodów samorządu terytorialnego. Obecnie miasta na prawach powiatu finansowane są w części gminnej i części powiatowej. Wydzielenie miast na prawach powiatu zmierza do bardziej precyzyjnego ustalenia potrzeb finansowych JST. Takie rozwiązanie pozwoli m.in. na uwzględnienie specyfiki wydatkowej samorządów, od której zależą potrzeby wyrównawcze samorządów. Wydzielenie obejmuje wszystkie elementy systemu dochodów samorządu terytorialnego, w zakresie zarówno udziału w podatku PIT i CIT, jak i ustalania potrzeb finansowych. Wprowadzimy jedną rezerwę uzupełniającą dochody JST.

Proponujemy odejście od obecnych kilku mniejszych, rozdrobnionych rezerw na rzecz jednej rezerwy uzupełniającej. Wielkość rezerwy ustalona zostałaby jako 1% kwoty potrzeb finansowych ustalonych dla wszystkich JST powiększonej o 700 mln zł. Rezerwa byłaby przeznaczona w danym roku budżetowym na dofinansowanie zadań o szczególnie ważnym dla samorządu terytorialnego znaczeniu społecznym lub gospodarczym.

Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Nowa ustawa o dochodach JST wzmocni finanse wszystkich samorządów, wszystkie samorządy zyskają na nowej ustawie. Tak jak powiedziałem, łącznie w 2025 r. dochody JST wzrosną w porównaniu z obecnie funkcjonującym systemem o prawie 25 mld zł.

Pracowaliśmy nad tą reformą wspólnie z samorządowcami, wciąż pamiętając o tym, że w ciągu ostatnich lat finanse polskich samorządów zostały zdewastowane. Dlatego chciałbym z tego miejsca raz jeszcze podkreślić, że także w tym roku będziemy pamiętać o trudnej sytuacji polskich samorządów i zapewnimy im dodatkowe finansowanie. Jednocześnie chciałbym powtórzyć zapewnienie i nasze zobowiązanie, że w 2026 r. wraz ze stroną samorządową dokonamy przeglądu funkcjonowania reformy i razem będziemy pracować nad dalszym rozwojem systemu finansowania JST. Serdecznie dziękuję. (Oklaski)