Interpelacja nr 19687

Szanowni Panowie Ministrowie,

zwracam się do Panów Ministrów z interpelacją w sprawie systemowej luki w krajowym systemie ochrony prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Problem ten polega na tym, że istotna część postępowań o charakterze represyjnym prowadzonych w Rzeczypospolitej Polskiej pozostaje, przynajmniej w określonych okresach ich prowadzenia, poza skuteczną kontrolą sądową w zakresie ich przewlekłości. Chodzi w szczególności o postępowania przygotowawcze w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe prowadzone przez finansowe organy postępowania przygotowawczego, w szczególności naczelników urzędów skarbowych oraz naczelników urzędów celno-skarbowych, a także o postępowania nadzorowane przez organy nadrzędne nad tymi organami.

Chwila złożenia niniejszej interpelacji jest nieprzypadkowa, ponieważ trwają prace nad projektem nowelizacji ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (dalej: „ustawa” lub „u.s.p.p.”). W toku prac nad tym projektem problem zakresu ochrony przed przewlekłością postępowań karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego został również podniesiony przez rzecznika praw obywatelskich.

Istota problemu

Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 roku o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki została uchwalona jako realizacja zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej wynikających z art. 6 ust. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej: „Konwencja” lub „EKPC”), w szczególności w następstwie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Kudła przeciwko Polsce (sprawa nr 30210/96). Jej celem było stworzenie skutecznego krajowego środka prawnego przeciwko przewlekłości postępowania.

W praktyce zakres stosowania ustawy jest uzależniony m.in. od tego, czy dane postępowanie przygotowawcze jest prowadzone lub nadzorowane przez prokuratora. W konsekwencji w przypadku postępowań karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego może dochodzić do sytuacji, w której strona przez określony okres prowadzenia postępowania nie ma możliwości poddania zarzutu jego przewlekłości kontroli niezawisłego sądu.

Szczególne znaczenie ma w tym kontekście uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 stycznia 2016 r., sygn. akt I KZP 13/15, zgodnie z którą przedłużenie przez właściwego prokuratora, na podstawie art. 153 § 1 zdanie trzecie Kodeksu karnego skarbowego, na okres powyżej sześciu miesięcy dochodzenia w sprawie o przestępstwo skarbowe prowadzonego przez finansowy organ postępowania przygotowawczego i nadzorowanego przez organ nadrzędny nad tym organem oznacza objęcie tego dochodzenia nadzorem prokuratora. Oznacza to, że problem zakresu skargi na przewlekłość dotyczy w szczególności okresu poprzedzającego objęcie postępowania nadzorem prokuratorskim oraz postępowań, które takiemu nadzorowi nie podlegają.

Skala zjawiska wymaga szczegółowej analizy statystycznej. Postępowania karne skarbowe prowadzone przez finansowe organy postępowania przygotowawczego dotyczą m.in. czynów związanych z należnościami publicznoprawnymi, w tym z podatkiem od towarów i usług, a sposób i długość ich prowadzenia może mieć istotne konsekwencje dla sytuacji prawnej i majątkowej obywateli oraz przedsiębiorców.

Wewnętrzna niespójność ustawy

Na szczególną uwagę zasługuje okoliczność, że sama ustawa zawiera regulację wprost odnoszącą się do postępowań karnych skarbowych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 u.s.p.p. uprawnionym do wniesienia skargi jest „w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe – strona”.

Zestawienie tego przepisu z art. 1 ust. 1 ustawy prowadzi do powstania istotnych wątpliwości interpretacyjnych. Ustawodawca wyraźnie przewidział legitymację strony w sprawach karnych skarbowych, a jednocześnie zakres zastosowania ustawy został powiązany z prowadzeniem lub nadzorowaniem postępowania przez prokuratora.

Należy przy tym podkreślić, że postępowania w sprawach o wykroczenia skarbowe co do zasady nie są prowadzone ani nadzorowane przez prokuratora (art. 151c § 2 zdanie drugie K.k.s.). Powstaje zatem pytanie, w jakim zakresie art. 3 pkt 1 ustawy znajduje w praktyce zastosowanie do tej kategorii postępowań.

Praktyka organów

W znanych mi sprawach praktyka stosowania powyższych przepisów przybiera postać sytuacji, w której poszczególne organy wskazują na właściwość innych organów, a w efekcie strona nie uzyskuje skutecznej kontroli sądowej zarzutu przewlekłości.

Drugim problemem jest pozostawianie skarg składanych w trybie ustawy bez rozpoznania przez finansowe organy postępowania przygotowawczego lub organy je nadzorujące, z powołaniem się na brak zastosowania ustawy do postępowania, które nie jest prowadzone lub nadzorowane przez prokuratora. W takiej sytuacji skarga nie trafia do sądu, który mógłby samodzielnie ocenić jej dopuszczalność i zasadność.

Powstaje zatem istotne pytanie, czy organ administracji rządowej powinien samodzielnie przesądzać o braku możliwości skierowania sprawy do sądu w sytuacji, w której strona powołuje się na ustawowe prawo do zaskarżenia przewlekłości postępowania.

Po pierwsze, wnioski stron o objęcie postępowania karnego skarbowego nadzorem prokuratorskim motywowane nadmierną długością postępowania mogą być oddalane z powołaniem się na przesłanki określone w art. 151c § 2 K.k.s. Jednocześnie w uzasadnieniach takich rozstrzygnięć może pojawiać się stanowisko, zgodnie z którym stronie przysługuje możliwość wystąpienia do sądu ze skargą na podstawie ustawy.

Po drugie, skargi na przewlekłość wnoszone następnie za pośrednictwem finansowego organu postępowania przygotowawczego mogą być pozostawiane bez rozpoznania przez organ nadrzędny z powołaniem się na to, że zakres przedmiotowy ustawy nie obejmuje postępowań przygotowawczych, które nie są prowadzone lub nadzorowane przez prokuratora. Skarga nie trafia wówczas do sądu, który mógłby ocenić jej dopuszczalność.

Po trzecie, od orzeczeń wydawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy co do zasady nie przysługuje środek odwoławczy. Powstaje zatem również pytanie o zgodność takiego rozwiązania ze standardem wynikającym z art. 78 Konstytucji RP.

Stanowisko rzecznika praw obywatelskich i jego nieuwzględnienie w toku prac nad projektem UD227

Problem został dostrzeżony i wyraźnie zasygnalizowany przez rzecznika praw obywatelskich w toku konsultacji projektu ustawy o zmianie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (numer w wykazie prac legislacyjnych UD227), stanowiącego element programu „Sprawne sądy”.

Rzecznik wskazał na potrzebę uzupełnienia zakresu przedmiotowego skargi na przewlekłość o postępowania karne skarbowe prowadzone przez finansowe organy postępowania przygotowawczego, podnosząc, iż obecne rozwiązanie jest niespójne systemowo i pozostawia część postępowań represyjnych poza zakresem skutecznej kontroli w zakresie przewlekłości. Rzecznik zwrócił również uwagę, że obecne rozwiązanie nie pozwala na całościową ocenę długości postępowania od chwili jego wszczęcia.

Postulat ten nie został uwzględniony w dotychczasowym kształcie projektu. W stanowisku projektodawcy wskazano w szczególności, że:

„Finansowe organy postępowania przygotowawczego są organami administracji rządowej, a nie organami wymiaru sprawiedliwości. Objęcie ich ustawą, która została stworzona jako specyficzny instrument nadzoru nad niezawisłymi sądami i prokuraturą, stanowiłoby błąd systemowy. Finansowe organy postępowania przygotowawczego dysponują własnymi, autonomicznymi instrumentami zapewniania sprawności postępowań. Natomiast skarga na przewlekłość postępowania nie jest jedynym środkiem, który umożliwia ochronę prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”.

Stanowisko to budzi zasadnicze zastrzeżenia.

Po pierwsze, kryterium ustrojowego charakteru organu może budzić wątpliwości w kontekście zakresu gwarancji wynikających z art. 6 EKPC, jeżeli postępowanie ma charakter represyjny i może istotnie wpływać na sytuację prawną jednostki.

Po drugie, Kodeks karny skarbowy nie przewiduje odrębnej procedury, w ramach której strona mogłaby w każdym przypadku poddać kontroli sądowej zarzut przewlekłości toczącego się postępowania przygotowawczego prowadzonego przez finansowy organ postępowania przygotowawczego. Wskazywane przez projektodawcę „autonomiczne instrumenty” mają natomiast charakter przede wszystkim wewnętrznego nadzoru administracyjnego.

Po trzecie, argument o istnieniu „innych środków” wymaga wskazania, jakie konkretnie instrumenty prawne są dostępne stronie, na jakiej podstawie prawnej funkcjonują oraz czy zapewniają możliwość niezależnej kontroli sądowej i uzyskania odpowiedniej rekompensaty.

Kontekst: instrumentalne wszczynanie postępowań karnych skarbowych

Omawiany problem nabiera szczególnego znaczenia w zestawieniu z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych w celu wywołania skutku w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Zagadnienie to było przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku z dnia 14 kwietnia 2025 r., sygn. akt I FSK 1078/24, dotyczącego skutków umorzenia postępowania karnego skarbowego z powodu braku znamion czynu zabronionego dla zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego.

Jeżeli postępowanie karne skarbowe jest wszczynane w sposób instrumentalny, a następnie przez długi czas nie prowadzi do rzeczywistego wyjaśnienia odpowiedzialności karnej, brak skutecznej kontroli jego przewlekłości może dodatkowo pogłębiać problem ochrony praw jednostki.

Wprowadzenie skutecznej kontroli sądowej przewlekłości takich postępowań mogłoby stanowić nie tylko realizację prawa do sądu, lecz także jeden z mechanizmów ograniczających ryzyko nadużywania instytucji postępowania karnego skarbowego.

Standard konstytucyjny i konwencyjny

Opisany problem wymaga oceny w świetle standardów wynikających w szczególności z art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji RP, a także art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC.

W płaszczyźnie konstytucyjnej istotne znaczenie ma prawo do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Powstaje zatem pytanie, czy zróżnicowanie zakresu ochrony przed przewlekłością postępowania w zależności od tego, który organ prowadzi postępowanie przygotowawcze, znajduje wystarczające uzasadnienie konstytucyjne.

Warto przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. SK 14/18, uznał za niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP rozwiązanie wyłączające możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania w określonej kategorii postępowania klauzulowego. Orzeczenie to potwierdza znaczenie sądowej kontroli przewlekłości jako elementu prawa do sądu.

W płaszczyźnie konwencyjnej problem należy rozpatrywać w świetle art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy jej przepisy stosuje się zgodnie ze standardami wynikającymi z Konwencji. Powstaje zatem pytanie, czy wykładnia ograniczająca możliwość sądowej kontroli przewlekłości postępowań prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego pozostaje zgodna z wymogiem zapewnienia skutecznego środka prawnego.

Należy również zaznaczyć, że sama systematyka Kodeksu karnego skarbowego dostarcza argumentów przemawiających za pogłębioną analizą zakresu zastosowania ustawy. Zgodnie bowiem z art. 122 § 1 pkt 2 K.k.s. przez wyrażenie „prokurator” użyte m.in. w art. 326 § 1–3 K.p.k. rozumie się także organ nadrzędny nad finansowym organem postępowania przygotowawczego.

Powstaje w związku z tym pytanie, czy regulacja ta, w połączeniu z art. 1 ust. 3 ustawy, może mieć znaczenie dla wykładni jej zakresu podmiotowego i czy nie przemawia za szerszym rozumieniem gwarancji przysługujących stronie postępowania karnego skarbowego.

W związku z powyższym zwracam się do Panów Ministrów z uprzejmą prośbą o udzielenie odpowiedzi na poniższe pytania.

Pytania od 1 do 7 dotyczą lat 2020-2025. Uprzejmie proszę o przedstawienie danych statystycznych w podziale na poszczególne lata oraz, w miarę możliwości, na poszczególne organy. Mając na uwadze, że niektóre dane mogą pozostawać w dyspozycji Ministerstwa Finansów, szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub innych właściwych organów, niniejsza interpelacja skierowana została do obu Panów Ministrów celem umożliwienia udzielenia pełnej odpowiedzi, z uwzględnieniem współpracy międzyresortowej.

Dane statystyczne

1. Ile postępowań przygotowawczych w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego zostało w poszczególnych latach wszczętych, ile zakończonych, a ile pozostawało w toku na koniec każdego roku?

2. Jaki był w poszczególnych latach średni i medianowy czas trwania tych postępowań oraz ile z nich trwało odpowiednio ponad 6, 12, 24, 36 i 60 miesięcy?

3. Ile postępowań karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego zostało objętych nadzorem prokuratora na podstawie art. 151c § 2 K.k.s.? Ile wniosków stron o objęcie postępowania takim nadzorem wpłynęło i ile z nich rozpoznano odmownie?

4. Ile skarg na przewlekłość postępowania przygotowawczego dotyczących postępowań karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego wpłynęło za pośrednictwem tych organów lub do organów nadrzędnych nad nimi? W ilu przypadkach skargi te przekazano właściwemu sądowi, a w ilu pozostawiono bez rozpoznania lub załatwiono w inny sposób? Proszę o wskazanie podstaw prawnych oraz sposobu załatwienia tych skarg.

5. Ile skarg na przewlekłość dotyczących postępowań, o których mowa w pytaniu 4, wpłynęło do sądów powszechnych? Ile z nich odrzucono lub pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na przyjęcie, że postępowanie nie było prowadzone ani nadzorowane przez prokuratora, ile oddalono, a ile uwzględniono? Proszę również o wskazanie łącznej wysokości zasądzonych z tego tytułu sum pieniężnych.

6. Ile wniosków dotyczących sprawności postępowania strony skierowały do organów nadrzędnych nad finansowymi organami postępowania przygotowawczego na podstawie art. 151c § 3 K.k.s. i z jakim skutkiem zostały one rozpoznane?

7. Ile skarg do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej dotyczyło przewlekłości postępowań karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego? Ile z nich zakończyło się wyrokiem stwierdzającym naruszenie Konwencji, deklaracją jednostronną albo ugodą i jakie kwoty wypłacił z tego tytułu Skarb Państwa?

Zagadnienia systemowe i legislacyjne

8. Jak Ministerstwo Sprawiedliwości ocenia relację między art. 1 ust. 1 ustawy a art. 3 pkt 1 ustawy, tj. sytuację, w której ustawa przyznaje legitymację skargową stronie postępowania w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, a jednocześnie zakres jej zastosowania uzależnia od prowadzenia lub nadzorowania postępowania przez prokuratora? Czy ministerstwo dostrzega, że w odniesieniu do postępowań, które nie są prowadzone ani nadzorowane przez prokuratora, art. 3 pkt 1 ustawy może pozostawać w istotnym zakresie bez praktycznego zastosowania?

9. Jakie konkretnie „własne, autonomiczne instrumenty zapewniania sprawności postępowań”, o których mowa w stanowisku projektodawcy zajętym w toku konsultacji projektu UD227, ma na myśli Ministerstwo Sprawiedliwości? Proszę o wskazanie podstawy prawnej każdego z nich oraz wyjaśnienie, czy którykolwiek z tych instrumentów zapewnia stronie dostęp do niezawisłego sądu i możliwość uzyskania odpowiedniej rekompensaty za przewlekłość postępowania.

10. Na jakiej podstawie sformułowano tezę, że skarga na przewlekłość „nie jest jedynym środkiem, który umożliwia ochronę prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki” w odniesieniu do postępowań karnych skarbowych? Proszę o enumeratywne wskazanie tych środków wraz z podstawą prawną oraz opisaniem, jaki organ jest właściwy do ich zastosowania.

11. Czy w ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości ustrojowy charakter organu prowadzącego postępowanie, tj. jego przynależność do administracji rządowej, może stanowić kryterium różnicujące zakres gwarancji przysługujących jednostce w postępowaniu o charakterze represyjnym, w świetle art. 6 ust. 1 Konwencji i orzecznictwa ETPC dotyczącego autonomicznego rozumienia pojęcia „sprawy karnej”?

12. Czy Ministerstwo Sprawiedliwości rozważa uzupełnienie projektu UD227 lub przygotowanie odrębnej inicjatywy ustawodawczej dotyczącej rozszerzenia zakresu przedmiotowego ustawy na postępowania przygotowawcze w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe prowadzone przez finansowe organy postępowania przygotowawczego lub nadzorowane przez organy nadrzędne nad tymi organami? Jeżeli tak, proszę o wskazanie harmonogramu prac, a jeżeli nie – o szczegółowe uzasadnienie.

13. Czy w toku prac nad projektem UD227 postulat rzecznika praw obywatelskich dotyczący objęcia skargą na przewlekłość postępowań karnych skarbowych prowadzonych przez finansowe organy postępowania przygotowawczego był przedmiotem analizy prawnej lub uzgodnień z ministrem finansów albo szefem Krajowej Administracji Skarbowej? Jeżeli tak, proszę o udostępnienie stanowisk zajętych w tej sprawie.

14. Czy Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzega ryzyko wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka kolejnego orzeczenia stwierdzającego naruszenie art. 6 ust. 1 lub art. 13 Konwencji w związku z brakiem skutecznego środka prawnego przeciwko przewlekłości określonych kategorii postępowań karnych skarbowych, a w konsekwencji również ryzyko finansowe dla Skarbu Państwa?

15. Czy w ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości art. 122 § 1 pkt 2 K.k.s. w zw. z art. 326 § 1 K.p.k. oraz art. 1 ust. 3 ustawy stanowią wystarczającą podstawę do przyjęcia, że pojęcie „prokuratora” użyte w ustawie może obejmować również organ nadrzędny nad finansowym organem postępowania przygotowawczego? Jeżeli tak, czy ministerstwo zamierza wystąpić do organów Krajowej Administracji Skarbowej o analizę i ewentualną zmianę dotychczasowej praktyki? Jeżeli nie, czy zamierza wprowadzić w tym zakresie wyraźną regulację ustawową?

16. Czy Ministerstwo Sprawiedliwości rozważa wprowadzenie środka zaskarżenia od orzeczenia sądu pierwszej instancji wydanego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania, mając na uwadze art. 78 Konstytucji RP oraz jednoinstancyjny charakter tego postępowania?

17. Czy Ministerstwo Sprawiedliwości dostrzega związek między brakiem pełnej sądowej kontroli przewlekłości określonych postępowań karnych skarbowych a opisaną w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyką instrumentalnego wszczynania takich postępowań w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, o którym mowa w art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej? Czy zagadnienie to było przedmiotem uzgodnień z ministrem finansów?

18. Jaki jest aktualny stan prac nad projektem UD227, w szczególności na jakim etapie znajduje się obecnie projekt, jakie czynności legislacyjne zostały wykonane od czasu jego wpisania do wykazu prac legislacyjnych Rady Ministrów oraz jaki jest przewidywany termin przyjęcia projektu przez Radę Ministrów i skierowania go do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej?

Z wyrazami szacunku
Poseł na Sejm RP
Robert Dowhan